《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》释义

 

　　《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》（以下简称《办法》）经海关总署署务会议审议通过后于 2021 年 4 月 12 日公布，自 2022 年 1 月 1 日起实施。原国家质量监督检验检疫总局于 2011年 9 月 13 日第 144 号总局令公布的《进出口食品安全管理办法》历经 2016 年 10 月 18 日原国家质量监督检验检疫总局令第 184号和 2018 年 11 月 23 日海关总署令第 243 号两次修改，于 2022年 1 月 1 日起废止。《办法》的修订是海关根据《中华人民共和 国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）及其实施条例等上 位法最新修订内容进行的相应调整，是依法行政的必然要求；是 海关全面贯彻落实习近平总书记关于食品安全“四个最严”要求 的重要举措；也是国务院机构改革后海关立足职能，在进出口食 品安全领域强化监管、优化服务的具体体现。为满足各方进一步 深入理解、准确把握《办法》修订背景、立法思路和制度内涵等 需求，现就《办法》修订情况作出如下说明：

 

　　一、修订的必要性

 

　　修订前的《办法》在一段时期内对保障进出口食品安全、保 护人民群众生命健康及国家生态安全发挥了十分重要作用。近年来，进出口食品安全工作不断面临新形势新要求新挑战，相关管理制度需要进一步调整完善，以适应新时期要求。一是近十年来 中国进出口食品贸易持续保持高速增长，食品供应链全球化趋势 日益显著，非传统食品安全问题逐步凸显，进出口食品安全客观 形势对监管制度提出新的需求。二是作为进出口食品安全监管的 重要上位法依据，《食品安全法》及其实施条例分别于2015 年和 2019 年进行了大幅修订，对“进口无食品安全国家标准的食 品监管依据”“指定口岸要求”“出口食品监督管理要求”“进口食品召回”“罚则”等一系列内容进行了调整，出于依法行政 的需要，有必要根据修订后的《食品安全法》及其实施条例的规 定，对《办法》进行相应的修订。三是党中央对进出口食品安全 提出更高要求。2013 年习近平总书记对食品安全工作提出“四个 最严”要求，成为进出口食品安全工作的根本遵循，2019 年《中 共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求“实 施进口食品国门守护行动，严防输入型食品安全风险”，需要通 过修订《办法》使海关部门更好地贯彻落实相关要求。四是 2018 年国务院机构改革后，出入境检验检疫管理职责和队伍划入海 关，进出口食品安全管理机构和体制发生变化，应立足当前监管 实际，对《办法》进行修订。

 

 

　　2015 年《食品安全法》修订后，进出口食品安全局就启动了《办法》修订工作，组织专家从进出口食品安全治理理论、国内 外食品安全监管制度比较、监管制度框架设计等方面开展研究，并形成了修订草案初稿。

 

　　海关总署高度重视《办法》的修订工作。2019 年 5 月，结合 最新形势和监管需要，组建专家组，在修订草案初稿的基础上， 继续推进《办法》修订工作。2019 年 12 月 1 日，《食品安全法 实施条例》颁布施行后，根据该条例的最新规定，形成了《办法》 征求意见稿。在完成内部两轮征求意见后，2020 年 6 月 11 日，《办法》征求意见稿在海关总署网站公开向全社会征求意见；11 月 30 日《办法》征求意见稿向世界贸易组织（WTO）进行通报， 并在次年 1 月 31 日完成通报程序，采纳了 WTO 各成员提出的合 理意见和建议。在上述工作基础上，《办法》于 2021 年 3 月 12日经海关总署署务会议审议通过并于 4 月 12 日公布。

 

　　三、修订的主要内容

 

　　（一）基本情况。

 

　　《办法》修订后，包括“总则”“食品进口”“食品出口” “监督管理”“法律责任”“附则”六个章节，条文从六十四条 增至七十九条。《办法》紧紧围绕进口食品安全全链条监管和出 口食品安全全过程监管，通过“食品进口”和“食品出口”两个 章节予以明确；将进出口食品安全信息管理、风险预警措施、风 险监测等内容编入“监督管理”章节；新增了“风险预警控制措 施”“应急管理”“监督检查措施”“过境食品检疫”“复验管 理”等规定。

 

　　《办法》对《食品安全法实施条例》关于指定口岸、标准适 用、指定或认可场所、注册企业退出等规定进行了进一步明确；对进口食品合格评定、境外国家（地区）食品安全管理体系评估和审查、进口商自主审核、通报、进口和销售记录、信用管理等 要求进行了细化。《办法》也充分考虑海关的职能定位，结合了 海关业务改革相关精神和要求，对海关部门涉及进出口食品安全 监管的部分工作程序进行了调整。

 

　　（二）重点内容说明。

      1.关于“总则”“附则”部分的说明。

      “总则”“附则”部分主要说明《办法》的立法宗旨、制定依据、工作原则等。明确立法宗旨是“为了保障进出口食品安全， 保护人类、动植物生命和健康”，强调海关从守护国门安全职能 出发，不仅保障传统食品安全，还关注非传统食品安全和生态安 全，全面体现总体国家安全观的要求。在制定依据方面，新增了《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》

《中华人民共和国农产品质量安全法》及其实施细则等法律法 规，体现出海关在进出口食品安全监管方面的依据和监管手段都 更为丰富。

 

　　总则部分明确了进出口食品安全工作“安全第一、预防为主、 风险管理、全程控制、国际共治”的工作原则，体现出《办法》 以建立更为科学、严格的进出口食品安全监管制度为目标，旨在 突出国内外政府监管部门、行业组织、国际组织等国际贸易食品 安全相关主体共同参与食品安全责任落实，形成各方良性互动、 有序参与、共同监督的良好氛围，加快推动形成科学严密、高效 便利、协调统一、公开透明的进出口食品安全现代化治理体系。

 

　　2.关于“食品进口”部分的说明。

 

　　“食品进口”部分共二十九条，较原《办法》的十七条有大 幅增加。该部分根据修订后的《食品安全法》及其实施条例，结 合近年来海关强化监管、优化服务的各项措施和监管实际，明确 了进口食品安全的监管制度，就进口食品境外国家（地区）食品 安全管理体系评估和审查的启动、评估审查内容、方式、终止和 延期、通报结果等作出具体规定；对进口商建立境外出口商、境 外生产企业审核制度提出要求；还对进口食品合格评定、进口食 品指定口岸和指定监管场地、进口食品口岸现场查验、进口食品 中文标签管理、进口食品不合格处置、进口食品风险控制措施等 重要监管制度予以明确。

 

　　3.   关于“食品出口”部分的说明。

 

　　“食品出口”部分共十九条，明确了对出口食品安全监管的 各项措施；对出口食品企业推荐对外注册和境外通报核查等予以 明确；根据近年来中国出口食品贸易不断增长、质量安全水平持 续提升的实际，对出口食品生产企业卫生控制、出口食品生产企 业监督检查、出口食品现场检查和监督抽检、出口食品风险预警 控制措施等方面提出制度要求。

 

　　4.   关于“监督管理”部分的说明。

      “监督管理”部分共十一条，明确了进出口企业信用管理、进出口食品复验管理等重要内容，优化了进出口食品安全信息管 理、进出口食品风险预警、进出口食品风险监测计划等方面的监 管制度。

 

　　5.  关于  “法律责任”部分的说明。

 

　　“法律责任”部分共六条，其中第六十八条至第七十一条依 法在授权范围内增设相应法律责任，第七十二条对《食品安全法》 相关处罚条款予以细化，第七十三条对违反本办法规定涉及刑事 犯罪法律责任进行规定。实践中，其他涉及进出口食品安全管理 的行政违法行为，依据《中华人民共和国海关法》《中华人民共 和国海关行政处罚实施条例》《食品安全法》及其实施条例、《中 华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例、《中华人民共 和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《国务院关于加强食 品等产品安全监督管理的特别规定》等法律和行政法规给予处 罚。

 

 

 

　　【条文主旨】本条明确了《办法》的立法宗旨和立法依据。

 

　　【释义】《办法》的立法宗旨是“保障进出口食品安全，保 护人类、动植物生命和健康”，符合《中华人民共和国食品安全 法》等法律、行政法规要求。其中“保护人类、动植物生命和健 康”也与 WTO 相关协定等国际规则相一致，体现出进出口食品 安全监管法规的特点。

 

　　第二条 从事下列活动，应当遵守本办法：

 

　　【条文主旨】本条是关于《办法》适用范围的规定。

 

　　【释义】本条规定了《办法》的适用范围。第一款第（一） 项针对的是行政管理相对人的活动，本办法调整的进出口食品生 产经营活动主要包括进出口食品生产、贮存、运输和进出口。第 一款第（二）项针对的是海关监管活动。其中对进出口食品生产 经营者实施的监督管理，主要包括主体资格监管、信用管理、稽 核查监管、对外注册推荐管理、处罚等内容。第二款属于除外规 定，明确进出口食品添加剂、食品相关产品的生产经营活动不在《办法》适用范围。

 

　　第三条 进出口食品安全工作坚持安全第一、预防为主、风 险管理、全程控制、国际共治的原则。

 

　　【条文主旨】本条是关于进出口食品安全工作原则的规定。

 

　　【释义】本条规定了进出口食品安全工作的原则。“安全第 一”是进出口食品安全工作必须始终将确保安全放在首位，坚持 底线思维，坚决防范区域性、系统性、行业性进出口食品安全问 题。“预防为主”是进出口食品安全工作通过各项预防措施和机 制，防控风险。“风险管理”是进出口食品安全工作通过对进出 口食品风险进行分级分类等科学的风险管理手段，实现对进出口 食品安全风险的有效管控。“全程控制”是基于食品安全监管工 作的特点，强化全程监管，建立覆盖全过程的监管制度体系。“国 际共治”需要包括食品安全国际组织、境外政府机构等各方共同参与，营造食品安全国际共治格局。进出口食品安全监管者以及进出口食品供应链上的各个主体都承担着相应的食品安全责任， 需要各相关方各履其责、密切协作，以上述五项原则为基础建立 科学严密、高效便利、协调统一、公开透明的既符合当前国际监 管趋势和通行做法，又符合中国特色社会主义海关要求的进出口 食品安全治理体系。

 

 

　　【条文主旨】本条是关于进出口食品生产经营者主体责任的规定。

 

　　【释义】《食品安全法》第四条规定，食品生产经营者对其 生产经营食品的安全负责。进出口食品生产经营者是进出口食品 安全的第一责任人，应当对其生产经营食品的安全负责，承担进 出口食品安全主体责任。《办法》第七十七条规定，“本办法所 称进出口食品生产经营者包括：向中国境内出口食品的境外生产 企业、境外出口商或者代理商、食品进口商、出口食品生产企业、 出口商以及相关人员等”。上述进出口食品生产经营者应当承担 进出口食品安全主体责任。

 

　　第五条  海关总署主管全国进出口食品安全监督管理工作。

 

　　【条文主旨】本条是关于进出口食品安全的监督管理部门的 规定。

 

　　【释义】《食品安全法》第九十一条规定，国家出入境检验 检疫部门对进出口食品安全实施监督管理。2018 年 3 月 21 日， 中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将原国家质量监 督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总 署，因此本条明确由海关对进出口食品安全实施监督管理。本条 第二款明确了海关总署和各级海关分别在全国和所辖区内对进 出口食品安全监督管理工作负责。

 

　　第六条 海关运用信息化手段提升进出口食品安全监督管理水平。

 

　　【条文主旨】本条是关于海关进出口食品安全监管信息化建设的规定。

 

　　【释义】进出口食品安全监管客观上必须利用好信息化手 段，通过本条予以明确，旨在突出信息化手段的重要作用，使其 作为海关深化改革强化监管优化服务的重要内容，通过加强监管 信息化建设，积极有效提升进出口食品安全治理能力和治理体系 现代化水平，全面落实进出口食品安全各项监管要求。

 

　　第七条  海关加强进出口食品安全的宣传教育，开展食品安全法律、行政法规以及食品安全国家标准和知识的普及工作。 海关加强与食品安全国际组织、境外政府机构、境外食品行业协会、境外消费者协会等交流与合作，营造进出口食品安全国 际共治格局。

 

　　【条文主旨】本条是关于开展进出口食品安全宣传教育、加强食品安全国际交流的规定。

 

　　【释义】根据《食品安全法》第十条关于加强食品安全的宣传教育的规定，海关应大力宣传普及进出口食品安全知识，及时 发布进出口食品相关政策解读，推动全社会关注、了解进出口食品安全。

 

　　本条第二款是第三条国际共治原则的体现，也是进出口食品 安全监管的客观要求。涉及到的各方都在进出口食品安全监管链 条中担负不同的责任。海关通过与境外各相关方，包括食品安全 国际组织、境外政府机构、境外食品行业协会、境外消费者协会等积极开展交流合作，在做好对外宣传的同时，构建进出口食品 安全国际共治格局，营造良好氛围。

 

 

　　【条文主旨】本条是关于海关进出口食品安全监管人员专业要求的规定。

 

　　【释义】《食品安全法》第一百一十六条要求加强对食品安全执法人员有关法律、法规、标准和专业知识与执法能力等的考核。不具备相应知识和能力的，不得从事食品安全执法工作。

 

　　第二章食品进口

 

　　第九条 进口食品应当符合中国法律法规和食品安全国家标 准，中国缔结或者参加的国际条约、协定有特殊要求的，还应当 符合国际条约、协定的要求。

 

　　【条文主旨】本条是关于进口食品监管依据的规定。

 

　　【释义】 一、进口食品应符合中国的法律法规、食品安全国家标准及中国缔结或者参加的国际条约、协定的要求。

 

　　《食品安全法》第九十二条规定，“进口食品应当符合中国 食品安全国家标准。进口的食品应当经出入境检验检疫机构依照 进出口商品检验相关法律、行政法规的规定检验合格”，保证进 口食品符合中国食品安全国家标准是进口食品境外生产企业、出 口商和国内进口商应落实的主体责任，也是国际通行要求。目前， 中国的进出口食品安全法律法规体系主要包括《食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》等法律及相关 实施条例（细则），《农业转基因生物安全条例》等行政法规，《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》《中华人民共和国 进口食品境外生产企业注册管理规定》等部门规章。中国食品安 全国家标准主要包括通用标准、产品标准、检验方法标准、生产 规范标准等。

 

　　同时，中国作为世界贸易组织（WTO）、世界动物卫生组织（OIE）、联合国粮食农业组织（FAO）等多个国际组织的成员 国，应遵守相关国际条约、协定，参照相关国际标准、指南和建 议，包括《技术性贸易壁垒协定》（TBT 协定）、《实施卫生与 植物卫生措施协定》（SPS 协定）、《国际食品法典》、《陆生 动物卫生法典》、《水生动物法典》、《植物检疫措施国际标准》 等。此外，海关总署与出口国家（地区）主管部门通过议定书等 双多边协议的形式确定的检验检疫要求也是进口食品监管的重 要依据。进口食品应符合这些双多边协议和公告中规定的检验检 疫要求。

 

　　二、进口尚无食品安全国家标准的食品，应当符合国务院卫 生行政部门公布的暂予适用的相关标准要求。

 

　　《食品安全法实施条例》第四十七条规定：食品安全国家标 准中通用标准已经涵盖的食品不属于《食品安全法》第九十三条 规定的尚无食品安全国家标准的食品。食品安全国家标准中通用 标准和产品标准均未涵盖的食品在进口时，境外出口商、境外生产企业或者其委托的进口商应按照《食品安全法》第九十三条的规定向国务院卫生行政部门提交相关国家（地区）标准或者国际 标准，海关按照国务院卫生行政部门的要求进行检验。

 

 

　　《食品安全法》第三十七条规定，利用新的食品原料生产食 品，或者生产食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，应当向 国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料。国务院卫 生行政部门应当自收到申请之日起六十日内组织审查；对符合食 品安全要求的，准予许可并公布；对不符合食品安全要求的，不 予许可并书面说明理由。新食品原料申请许可审查流程可参见《新食品原料安全性审查管理办法》（国家卫生和计划生育委员 会令第 1 号）。

 

　　《食品安全法实施条例》第十六条规定，国务院卫生行政部门应当及时公布新的食品原料、食品添加剂新品种和食品相关产 品新品种目录以及所适用的食品安全国家标准。对按照传统既是 食品又是中药材的物质目录，国务院卫生行政部门会同国务院食 品安全监督管理部门应当及时更新。海关依据国务院卫生行政部 门发布的新食品原料、按照传统既是食品又是中药材的物质目录 等，对相关进口食品和食品原料实施检验检疫监督管理。